Quienes suscriben, Diputadas María de los Milagros Romero Bastarrachea, Silvia América López Escoffié, Kathia María Bolio Pinelo, Karla Reyna Franco Blanco, Lizzete Janice Escobedo Salazar, Rosa Adriana Díaz Lizama, Fátima del Rosario Perera Salazar, María Teresa Moisés Escalante, Lila Rosa Frías Castillo, Mirthea del Rosario Arjona Martín, Paulina Aurora Viana Gómez, Leticia Gabriela Euán Mis y Diputado Luis María Aguilar Castillo integrantes de la LXII Legislatura del H. Congreso del Estado de Yucatán; con fundamento en lo dispuesto por el artículo 35 fracción I y  36 de la Constitución Política del Estado de Yucatán, 16, 17 y 22 fracción VI, de la Ley de Gobierno del Poder Legislativo del Estado de Yucatán, y 68, 69, 69 Bis y demás disposiciones relativas y aplicables, en este acto presento al Pleno y a la Mesa Directiva, INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE ACCESO DE LAS MUJERES A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA DEL ESTADO DE YUCATÁN Y DEL CÓDIGO PENAL DEL ESTADO DE YUCATÁN, EN MATERIA DE VIOLENCIA INSTITUCIONAL, al tenor de la siguiente:

La violencia contra las mujeres constituye una violación a sus derechos humanos y libertades fundamentales y limita total o parcialmente a las mujeres el reconocimiento, goce y ejercicio de tales derechos y libertades. La violencia contra las mujeres es uno de los problemas que más daña a la sociedad, derivado de la desigualdad histórica entre los géneros. Es la manifestación más cruel de la inequidad existente en nuestra sociedad.La violencia institucional ha sido siempre la menos visible, la que más se ha silenciado, la más impune de todas. Sin duda, hablamos de los agresores pero

La ley general, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 1, párrafo primero, tiene por objeto establecer la coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, así como los principios y modalidades para garantizar su acceso a una vida libre de violencia que favorezca su desarrollo y bienestar conforme a los principios de igualdad y de no discriminación, así como para garantizar la democracia, el desarrollo integral y sustentable que fortalezca la soberanía y el régimen democrático establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia establece, en su artículo 5, fracción V, que, para los efectos de la referida ley, se entenderá por modalidades de violencia, “Las formas, manifestaciones o los ámbitos de ocurrencia en que se presenta la violencia contra las mujeres”.

La ley general regula, en el Capítulo IV del Título II, la violencia institucional, a través de los artículos 18, 19 y 20.

El artículo 18 dispone que la violencia institucional “Son los actos u omisiones de las y los servidores públicos de cualquier orden de gobierno que discriminen o tengan como fin dilatar, obstaculizar o impedir el goce y ejercicio de los derechos humanos de las mujeres así como su acceso al disfrute de políticas públicas destinadas a prevenir, atender, investigar, sancionar y erradicar los diferentes tipos de violencia.”

Por otra parte, en sus artículos 19 y 20, señala que “Los tres órdenes de gobierno, a través de los cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, tienen la obligación de organizar el aparato gubernamental de manera tal que sean capaces de asegurar, en el ejercicio de sus funciones, el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia.” y que “Para cumplir con su obligación de garantizar el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, los tres órdenes de gobierno deben prevenir, atender, investigar, sancionar y reparar el daño que les inflige.”, respectivamente.En el contexto local, la Constitución Política del Estado de Yucatán reconoce, en sus artículos 1 y 2, las disposiciones contenidas en los artículos 1 y 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El 1 de abril de 2014 se publicó en el Diario Oficial del Gobierno del Estado de Yucatán el Decreto 163/2014 por el que se emite la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de Yucatán(3), con la finalidad de armonizar la legislación local a las disposiciones de la ley general(4).

La Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de Yucatán señala, en términos de su artículo 1, que tiene por objeto garantizar el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, a través de la regulación de los principios de actuación mecanismos de coordinación entre las autoridades y las medidas de atención a las víctimas.

La referida ley estableció originalmente, en su artículo 7, fracción V, entre las modalidades de violencia, por “Violencia Institucional: es la cometida por las personas con calidad de servidores públicos”.

Sin embargo, mediante el Decreto 555/2017 por el que se modifica la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de Yucatán, publicado en el Diario Oficial del Gobierno del Estado de Yucatán, el 20 de diciembre de 2017, entre  otras  acciones,  se  reformó  el  artículo  7,  fracción  V,  para  establecer  la redacción, hasta ahora vigente, que dispone: “V. Violencia institucional: es la cometida por las personas con calidad de servidores públicos que tenga como fin dilatar, obstaculizar o impedir el goce y ejercicio de los derechos humanos de las mujeres así como su acceso al disfrute de políticas públicas destinadas a prevenir, atender, investigar, sancionar y erradicar los diferentes tipos de violencia, así como a cualquier otra a que tengan derecho, siempre que cubran los requisitos exigidos por la normativa vigente.”.

Como se desprende de lo antes expuesto, la fracción V del artículo 7 de la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de Yucatán requiere actualizarse para armonizarla plenamente a las disposiciones relativas a la violencia institucional contenidas en los artículos 18, 19 y 20 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Ahora bien, para orientar la finalidad que persigue esta iniciativa se presenta un crudo ejemplo de violencia institucional que obra en el párrafo 441 de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México, que la letra dispone5:

441. Los representantes alegaron que “el Estado ha violado el derecho a la dignidad y a la honra, previsto en el artículo 11 de la [Convención], al fomentar una actitud de desprecio por parte de la autoridad hacia las víctimas, mediante preguntas y observaciones prejuiciosas a ciertos familiares al momento de sus denuncias, así como al realizar declaraciones públicas ofensivas”. A criterio de los representantes “el Estado al manifestar de manera pública una actitud de desprecio y desprestigio hacia las víctimas, afecta directamente su dignidad y honra; además, no cumple con su obligación de modificar los patrones culturales que fomentan la discriminación contra las mujeres ni de capacitar a las autoridades encargadas de prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra ellas, como lo establece el artículo 8 de la Convención de Belém do Pará”. Por último consideraron que “[s]e estigmatizó y ridiculizó la acción que llevaban a cabo las madres en reclamo de justicia”.

Así, a poco más de 10 años, problemas como el arriba relatado aún persisten en México. Sin embargo, la sociedad ha manifestado la necesidad de realizar adecuaciones al marco jurídico federal y local en materia de violencia contra las mujeres, con el fin de actualizarlo. En algunos casos, estas voces, reflejo de la participación democrática que caracteriza particularmente a los habitantes del estado de Yucatán, han hecho eco en las autoridades locales, alcanzando avances relevantes en la materia.

Hacer efectivas las disposiciones legales en materia de violencia institucional es, sin duda, un paso muy grande; en principio porque, en estos casos, el agresor es el Estado, y, de igual forma, en razón de que, como desgraciadamente acontece en otras modalidades, se puede manifestar tanto en actos muy visibles, como puede ser el exceso en las funciones de los cuerpos de seguridad, como en actos menos visibles, como las omisiones o el trato indigno al momento de denunciar algún tipo de violencia(6).

Al respecto, la Cartilla sobre la Violencia Institucional contra las Mujeres de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, refiere, a manera de ejemplo, que la violencia institucional puede ocurrir “Cuando has presentado una denuncia por ser víctima de algún tipo de violencia, o has sido despojada de tus derechos y las instituciones no te han proporcionado un trato digno de calidad y calidez, e incluso cuando las autoridades han tolerado la vulneración de derechos o han participado en complicidad con tu agresor”(7).

El referido documento señala, a manera de ejemplo, algunos casos en los que se puede acudir ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) a interponer alguna queja con motivo de la violencia institucional, cuando(8):

Si bien, instituciones como la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) ha dado, en el ámbito de su competencia, seguimiento a esta problemática, su participación genera cierto grado de insatisfacción por el alcance de las recomendaciones, en relación con la proporcionalidad del daño causado por las personas servidoras públicas.Por la esencia del tema que nos ocupa, debe reflexionarse sobre el servicio público. El Diccionario de la Real Academia define servir, como “estar al servicio de alguien”; “estar sujeto a alguien por cualquier motivo haciendo lo que él quiere o dispone”; o “ejercer un empleo o cargo propio o en lugar de alguien”.

Por su parte, la Ley General de Responsabilidades Administrativas establece, en su artículo 3, fracción XXV, que se entenderá por servidor público a “Las personas que desempeñan un empleo cargo o comisión en los entes públicos, en el ámbito federal y local, conforme a lo dispuesto en el artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.

Las personas servidoras públicas observarán en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, los principios de disciplina, legalidad, objetividad, profesionalismo, honradez, lealtad, imparcialidad, integridad, rendición de cuentas, eficacia y eficiencia que rigen el servicio público.

En consecuencia, la importancia del servicio público demanda que se realice con estricto apego a las normas legales. Las personas servidoras públicas deben ser especialmente escrupulosas, actuar con decoro en el ejercicio de su empleo, cargo o comisión, al ser depositarias del poder público, para el beneficio de la sociedad a la que se deben.

Por ello, ante la gravedad de las conductas, en los últimos años se ha impulsado la tipificación de diversos delitos para garantizar una mayor protección y acceso a las mujeres a una vida libre de violencia. Sin embargo, se cuestiona si la respuesta penal resulta adecuada para afrontar y combatir la violencia de género.

La respuesta a esta cuestión parte de dos premisas: la primera, que la violencia de género es una cuestión estructural y, por lo tanto, difícilmente podrá ser abordada y combatida desde una única perspectiva, disciplina o posicionamiento. La segunda, que el derecho penal tiene la consideración, por su propia naturaleza, de constituirse la respuesta estatal más contundente y como último recurso en ausencia de otras formas menos restrictivas para salvaguardar los bienes jurídicos(9).

El sistema penal de un Estado de Derecho no puede sino ser extremadamente garantista con quien aparece implicado como victimario en un ilícito penal. Por lo tanto, un derecho penal garantista también debe ser constitutivo respecto de la persona ofendida por el delito, y en especial -por el sufrimiento que conlleva- para la víctima de violencia de género. Las buenas prácticas serán las que determinen que el tránsito por el proceso penal no sea, o lo sea en la menor medida posible, revictimizador(10).

Por ello, se estima necesario, por sus propias características, tipificar el delito de violencia institucional.

En el contexto local, es posible advertir que las instituciones estatales y municipales encargadas de atender a las mujeres han sido omisas o, incluso, incompetentes al momento de ejercer sus atribuciones.

II.Contenido específico de la iniciativa

La Iniciativa que se somete a la consideración de esta H. Soberanía impacta, como su nombre lo indica, a dos leyes en la materia, a saber: la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de Yucatán, y el Código Penal del Estado de Yucatán.En cuanto a la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de Yucatán se propone reformar el párrafo primero de la fracción V del artículo 7 y adicionar un párrafo segundo a la fracción V del propio artículo 7.

La fracción V del artículo 7 se modifica para armonizar sus contenidos a los artículos 18, 19 y 20 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

La modificación integral de la fracción V del artículo 7 considera, por una parte, la reforma a la redacción del párrafo primero, en virtud de que la redacción vigente no consideraba expresamente las omisiones o discriminación de los servidores públicos como parte de la violencia institucional.

De igual forma, la nueva redacción de la fracción V del artículo 7 considera, por otra parte, la adición de un párrafo segundo en congruencia y alcance a los contenidos de los artículos 19 y 20 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Así, a través del párrafo segundo de la fracción V del artículo 7, se establece que las autoridades estatales y municipales tienen la obligación de organizar el aparato gubernamental de manera tal que sean capaces de asegurar, en el ejercicio de sus funciones, el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, a través de la prevención, atención, investigación, sanción y, en su caso, reparación del daño que les inflijan.

Por otra parte, por lo que respecta al Código Penal del Estado de Yucatán se propone adicionar un Capítulo X al título decimoprimero del libro segundo, que se integra con el artículo 243 Septies.

El Capítulo X se denomina “Violencia institucional” y, como se ha señalado, líneas arriba, se integra por el artículo 243 Septies.

El artículo 243 Septies, tipifica el delito de violencia institucional. Al respecto, dispone que comete el delito de violencia institucional contra las mujeres en razón de género, la persona servidora pública que durante el ejercicio de su empleo, cargo o comisión realice cualquier acto u omisión que:

Las conductas señaladas en la fracción I serán sancionadas con pena de uno a tres años de prisión y de cien a doscientos días-multa y la inhabilitación para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público, de dos a seis años y, en su caso, la destitución del cargo.Las conductas señaladas en la fracción II serán sancionadas con pena de dos a cuatro años de prisión y de cien a doscientos días-multa y la inhabilitación para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público, de dos a seis años y, en su caso, la destitución del cargo.

De igual forma, cuando las conductas señaladas en las fracciones anteriores, fueren cometidas contra una mujer perteneciente a un pueblo o comunidad indígena, la pena se incrementará en una mitad.

Finalmente, para la determinación de la responsabilidad y la imposición de las penas señaladas en este artículo, se seguirán las reglas de autoría y participación en términos de la legislación penal aplicable.

La Iniciativa considera la existencia de dos artículos transitorios, el primero relativo a la entrada en vigor y el segundo a la derogación tácita.El Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de Yucatán y del Código Penal del Estado de Yucatán, en materia de violencia institucional, de conformidad con el artículo transitorio primero, entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial del Gobierno del Estado de Yucatán.

Por otra parte, en el artículo transitorio segundo, se prevé la derogación tácita, es decir, la derogación de todas las disposiciones de igual o menor rango que se opongan a las disposiciones de este decreto.

Con el propósito de exponer de manera clara las modificaciones a la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de Yucatán y del Código Penal del Estado de Yucatán, a las que se ha hecho referencia en los apartados que preceden, se presenta el siguiente cuadro comparativo: